MANAUS — Um processo administrativo pode contar uma história longa. Pode ter: vários lotes; mais de um fornecedor; substituição contratual; ata de registro de preços; diferentes empenhos; parcelas; ou pagamentos sucessivos. Portanto: UM PROCESSO COM DOIS CREDORES NÃO É, POR SI SÓ, UMA ANOMALIA.
Mas quando isso aparece 316 VEZES num universo de 3.206 PROCESSOS, surge uma pergunta relevante para quem tenta reconstruir a despesa pública: É POSSÍVEL IDENTIFICAR, COM PRECISÃO, O QUE CADA CREDOR FORNECEU DENTRO DE CADA PROCESSO?
O levantamento da SEJUSC encontrou aproximadamente UM EM CADA DEZ PROCESSOS com mais de um credor efetivamente distinto e alguns dos casos mais expressivos aparecem exatamente no período mais excepcional dos últimos anos: A PANDEMIA.
UM PROCESSO DE R$ 5,4 MILHÕES PARA CESTAS BÁSICAS
Entre os casos destacados está o processo 021101.001743/2021 relacionado, segundo o levantamento, à aquisição de CESTAS BÁSICAS. Valor associado: CERCA DE R$ 5,4 MILHÕES. Os pagamentos aparecem distribuídos entre dois credores distintos: R S S Vieira e Master Construções e Comércio de Gêneros Alimentícios. Éaqui que a investigação precisa evitar uma armadilha.
O NOME DA EMPRESA NÃO DIZ TUDO O QUE ELA PODE VENDER
“Construções”, “Informática”, “Comércio”, “Serviços”, “Representações”. A razão social de uma empresa NÃO DEFINE SOZINHA SUA CAPACIDADE JURÍDICA OU OPERACIONAL PARA FORNECER DETERMINADO PRODUTO.
Uma empresa pode possuir diversas atividades registradas, pode alterar CNAEs. pode comercializar produtos além daqueles sugeridos pelo nome empresarial. Portanto, não basta olhar “Construções” e perguntar: “O que uma construtora está fazendo vendendo alimentos?”
Também não basta identificar uma empresa associada a informática e concluir incompatibilidade com cestas básicas. Precisamos saber: quais atividades estavam registradas na época; qual objeto foi efetivamente contratado; qual habilitação foi exigida; qual lote cada empresa recebeu; e qual instrumento autorizou o fornecimento. Sem isso O NOME EMPRESARIAL NÃO É PROVA.
DOIS FORNECEDORES NUM PROCESSO TAMBÉM PODEM SER PERFEITAMENTE NORMAIS
Imagine uma licitação dividida em lotes. Fornecedor A vence o lote 1, fornecedor B vence o lote 2. O processo administrativo pode ser o mesmo; ou uma ata pode reunir diferentes fornecedores; ou pode ter ocorrido substituição legítima; ou pagamentos de instrumentos relacionados podem ter sido registrados sob uma referência processual comum. Por isso: MULTIPLICIDADE DE CREDORES NÃO É SINÔNIMO DE CONFUSÃO CONTÁBIL, o problema somente surge se a documentação não permitir saber por que cada um está ali.
OUTRO PROCESSO: R$ 6,4 MILHÕES E CREDORES DE PERFIS DIFERENTES
O levantamento destaca ainda o processo 003735/2021 com aproximadamente R$ 6,4 MILHÕES. Nele aparecem credores distintos, incluindo empresa ligada a posto de combustível e outra identificada no material como empresa de navegação.
Isso prova mistura irregular de objetos? NÃO. Pode haver: lotes; objetos complementares; instrumentos distintos; uma referência administrativa comum; ou outra explicação processual. É por isso que O NÚMERO DO PROCESSO NÃO PODE SER O FIM DA INVESTIGAÇÃO, precisa ser o começo.
A PANDEMIA MUDOU O RITMO DAS COMPRAS PÚBLICAS
O contexto é indispensável. Em 2020 e 2021, governos enfrentaram: urgência; ruptura de cadeias de abastecimento; necessidade de assistência social rápida; restrições de circulação; volatilidade de preços; e demanda extraordinária por determinados produtos. Contratações emergenciais PODEM SER LEGAIS.
A excepcionalidade da pandemia não transforma automaticamente uma compra direta em irregularidade, da mesma forma, emergência NÃO ELIMINA A NECESSIDADE DE DOCUMENTAR A COMPRA.
As duas coisas são verdadeiras ao mesmo tempo.
QUEM VENDEU AS CESTAS?
O levantamento mostra uma concentração expressiva de fornecedores no período. Entre os registros aparecem: Master — aproximadamente R$ 9 milhões em alimentos em 2021 e 2022; H. A. de Aguiar — cerca de R$ 7,2 milhões em quatro notas de empenho; Frigorífico Nelore — aproximadamente R$ 6,9 milhões em três empenhos; e: Supermercados DB — cerca de R$ 722 mil reconhecidos posteriormente como despesa de exercício anterior. Esses números são relevantes, mas não demonstram: superfaturamento; direcionamento; ou concentração ilegal.
Para qualquer dessas conclusões seria indispensável conhecer: quantidades; preços unitários; especificações; datas; pesquisas de mercado; modalidades; concorrentes; e entregas.
R$ 9 MILHÕES EM ALIMENTOS É MUITO?
Talvez sim, talvez não. Essa pergunta não pode ser respondida apenas pelo valor. Se foram dez mil cestas, é uma conta. Se foram cem mil, é outra. Se cada cesta possuía determinada composição, um preço. Se continha outra, outro preço. Se a compra ocorreu num período de alta abrupta, outro contexto. Por isso: VALOR GLOBAL SEM QUANTIDADE NÃO PRODUZ PREÇO UNITÁRIO. E sem preço unitário comparável: NÃO EXISTE BASE SÉRIA PARA FALAR EM SOBREPREÇO.
A EMERGÊNCIA NÃO PODE SER JULGADA COM UMA PLANILHA VAZIA
Este princípio vale para toda a matéria. O fato de uma compra ter ocorrido durante a pandemia não a torna suspeita, mas também não a torna imune à reconstrução. A pergunta é: QUATRO ANOS DEPOIS, AINDA CONSEGUIMOS SABER QUEM FORNECEU O QUÊ, POR QUANTO E SOB QUAL AUTORIZAÇÃO?
A base financeira oferece parte da resposta, o processo administrativo precisa fornecer o restante.
316 PROCESSOS NÃO SÃO 316 IRREGULARIDADES
Essa frase deve ficar gravada. Dos 3.206 processos examinados, 316 POSSUEM MAIS DE UM CREDOR DISTINTO. Não diremos: “316 processos suspeitos.” Nem: “316 casos de mistura de fornecedores.” Nem: “316 processos sem individualização.” A base não autoriza nenhuma dessas conclusões gerais. O que ela permite dizer é: 316 PROCESSOS MERECEM UMA CAMADA ADICIONAL DE RECONSTRUÇÃO PARA IDENTIFICAR A RELAÇÃO DE CADA CREDOR COM O OBJETO.
A SUCESSÃO EMPRESARIAL TAMBÉM PODE EXPLICAR ALGUNS CASOS
O próprio levantamento reconhece situações em que a presença de mais de um nome decorre de sucessão contratual ou empresarial legítima. Esse detalhe é importante. Uma empresa pode: ser incorporada; mudar de razão social; transferir legitimamente posição contratual nas hipóteses admitidas; ou sofrer reorganização societária.
A base financeira pode então aparentar dois credores onde, economicamente, existe continuidade da mesma relação. Portanto: CONTAGEM AUTOMÁTICA PRECISA DE LEITURA JURÍDICA E DESPESA RECONHECIDA DEPOIS NÃO É COMPRA FANTASMA
O registro de aproximadamente R$ 722 mil relacionado aos Supermercados DB aparece associado a reconhecimento de despesa de exercício anterior. Isso não significa que a compra tenha sido inventada depois. Pode significar apenas que uma obrigação anterior foi processada posteriormente. Para saber É PRECISO ABRIR O PROCESSO.
A GRANDE PERGUNTA NÃO É “QUANTOS CREDORES?” É QUAL A RELAÇÃO ENTRE ELES?
Em cada processo com múltiplos credores, uma tabela simples resolveria boa parte da dúvida:
| Processo | Credor | Objeto | Lote | Instrumento | Valor | Quantidade | Entrega |
O cidadão conseguiria enxergar imediatamente: quem vendeu; o que vendeu; por que estava naquele processo; quanto recebeu; e o que entregou. Isso é: RASTREABILIDADE.
NÃO FAREMOS “TESTE DE PREÇO” SEM PREÇO COMPARÁVEL
Outro cuidado essencial. Seria sedutor comparar o preço de uma cesta básica da pandemia com: uma cesta atual; uma compra de outro órgão; ou um preço de supermercado. Mas isso pode produzir falsa conclusão. A comparação exige equivalência em: data; quantidade; composição; marca ou especificação; local de entrega; logística; tributação; prazo; e condições de mercado.
Sem metodologia, COMPARAÇÃO DE PREÇO VIRA COMPARAÇÃO DE COISAS DIFERENTES.
BLINDAGEM DE LEITURA
Esta reportagem não afirma que os 316 processos com múltiplos credores sejam irregulares. Não afirma que empresas de ramos diferentes tenham sido indevidamente misturadas. Não presume atividade econômica apenas pela razão social. Não considera CNAE isolado prova de incapacidade operacional. Não afirma fracionamento. Não afirma fraude; não afirma conluio; não afirma superfaturamento; não considera contratação emergencial irregular por natureza; não afirma que fornecedores diferentes num mesmo processo tenham disputado entre si; não afirma que reconhecimento posterior de despesa signifique compra sem entrega.
Não considera concentração de valores em determinados fornecedores prova de favorecimento e não utiliza valores globais para concluir sobre preços sem conhecer quantidades e especificações. O fato demonstrado é: 316 DE 3.206 PROCESSOS EXAMINADOS POSSUEM MAIS DE UM CREDOR DISTINTO.
Alguns deles movimentaram milhões durante a pandemia. A razão de cada multiplicidade DEPENDE DO PROCESSO.
PERGUNTAR NÃO OFENDE
MAS CADA CREDOR PRECISA CABER DOCUMENTALMENTE DENTRO DO PROCESSO
Por que 316 processos registram mais de um credor?
Quantos correspondem a:
lotes?
atas com vários fornecedores?
sucessão empresarial?
contratos distintos?
pagamentos complementares?
ou outras situações?
No processo de aproximadamente:
R$ 5,4 MILHÕES EM CESTAS BÁSICAS,
qual instrumento autorizou cada um dos dois credores?
Qual quantidade cada empresa forneceu?
Qual preço unitário?
Qual composição das cestas?
Onde foram entregues?
Quem atestou?
No processo de R$ 6,4 MILHÕES, por que aparecem credores de perfis empresariais distintos?
Correspondem ao mesmo objeto?
A lotes diferentes?
A instrumentos diferentes?
As compras emergenciais possuem:
termos de referência?
pesquisa de preços?
comprovantes de entrega?
listas de distribuição?
atestes?
E a pergunta que resume tudo: QUATRO ANOS DEPOIS, É POSSÍVEL RECONSTRUIR CADA REAL DAS COMPRAS EMERGENCIAIS DO INÍCIO AO FIM?
FECHAMENTO — NA PANDEMIA, A PRESSA ERA REAL. A MEMÓRIA DOCUMENTAL PRECISA SER PERMANENTE.
2021 não foi um ano normal. Havia urgência, havia fome, havia famílias precisando de assistência, havia cadeias de fornecimento pressionadas, havia preços mudando rapidamente, havia uma Administração obrigada a responder depressa. Tudo isso precisa ser reconhecido.
JULGAR UMA COMPRA EMERGENCIAL COMO SE ELA TIVESSE OCORRIDO NUMA ROTINA ADMINISTRATIVA COMUM SERIA INJUSTO.
Mas existe outra verdade. A emergência passou, OS DOCUMENTOS FICARAM. E é agora, sem a pressão daqueles dias, que deve ser possível reconstruir: quem comprou; quem vendeu; o que foi comprado; quanto custou; quanto foi entregue; quem recebeu; e quem atestou.
O levantamento encontrou 316 PROCESSOS COM MAIS DE UM CREDOR. Quase UM EM CADA DEZ. Isso não prova irregularidade. Pode haver explicação absolutamente legítima para todos, mas a explicação não pode depender da imaginação do cidadão. Se eram lotes: mostrem-se os lotes. Se eram contratos diferentes: mostrem-se os contratos. Se houve sucessão: mostre-se a sucessão. Se eram objetos diferentes dentro de uma estrutura administrativa comum: individualizem-se os objetos. E, nas cestas básicas: MOSTREM-SE QUANTIDADE, PREÇO E ENTREGA.
Porque a pandemia pode explicar A URGÊNCIA DA COMPRA. Não deveria apagar A MEMÓRIA DA COMPRA. Essa é a fronteira e também nossa principal cobrança.
O Estado tinha razão para correr, mas, depois de correr, PRECISA CONSEGUIR MOSTRAR O CAMINHO QUE FEZ.
Esta reportagem termina onde terminam os documentos. Onde há documento, esta reportagem afirma. Onde há apenas sinal, identifica-o como sinal. E onde a prova termina, termina também a conclusão.
FONTES PRIMÁRIAS E DOCUMENTAIS
A reportagem utiliza o levantamento da execução financeira da SEJUSC, que identificou 316 processos com mais de um credor distinto em universo de 3.206 processos, além dos casos destacados nas aquisições realizadas durante a pandemia.
Os valores e credores são apresentados conforme a base analisada. A definição do objeto individual de cada fornecedor, lotes, instrumentos de contratação, quantitativos, preços unitários e recebimento depende dos respectivos processos administrativos e não será inferida exclusivamente da execução financeira.
REGRAS DE OURO
Mais de um credor no mesmo processo não significa irregularidade. Nome empresarial não define sozinho o ramo efetivamente autorizado da empresa.
CNAE isolado não prova incapacidade para fornecer. Contratação emergencial não é ilegal por natureza. Concentração financeira não prova favorecimento.
Valor global não permite concluir sobrepreço sem quantidade e especificação. Despesa reconhecida posteriormente não significa compra fictícia. Sucessão empresarial pode explicar múltiplos credores.
Preços da pandemia somente serão comparados com metodologia equivalente de produto, data, quantidade e logística.
E nossa regra central: UM PROCESSO PODE TER VÁRIOS CREDORES. O QUE NÃO PODE TER É UMA HISTÓRIA QUE O CIDADÃO NÃO CONSIGA RECONSTRUIR.
NOTA — SEJUSC tem 316 de 3.206 processos examinados com mais de um credor; casos milionários aparecem na pandemia.
RESUMO — Múltiplos credores podem ser legais; questão é identificar instrumento, objeto, preço e entrega de cada fornecedor no processo.
