Levantamento também encontrou 42 instrumentos sem número do processo e 25 sem modalidade de contratação identificada no documento assinado
MANAUS — Quem fiscaliza o fiscalizador? A pergunta é antiga, mas, no caso da Controladoria-Geral do Estado do Amazonas, pode ser reformulada: QUEM FISCALIZA OS CONTRATOS DO ÓRGÃO QUE AJUDA A CONTROLAR OS CONTRATOS DO ESTADO?
Uma leitura individual de 73 instrumentos da CGE encontrou uma sequência de lacunas documentais. Em 40 CONTRATOS o nome do fiscal não aparece no próprio texto examinado; em 42 INSTRUMENTOS não consta, no documento assinado, o número do processo administrativo e, 25 CONTRATOS não identificam no próprio instrumento a modalidade utilizada na contratação.
Os números impressionam, mas precisam ser lidos corretamente, porque INFORMAÇÃO AUSENTE DO CONTRATO NÃO SIGNIFICA ATO INEXISTENTE.
Essa distinção muda completamente a matéria.
NÃO SÃO “40 CONTRATOS SEM FISCAL”
Seria uma manchete irresistível, também seria maior do que a prova. O levantamento demonstra que 40 dos 73 instrumentos examinados não identificam o fiscal em seu próprio texto. Isso é diferente de afirmar: “40 contratos não tiveram fiscalização.” O fiscal pode ter sido designado por portaria; despacho; ordem de serviço; ato posterior; ou por outro instrumento administrativo. E há prova concreta de que isso aconteceu em parte dos casos.
A própria investigação localizou 14 PORTARIAS DE FISCALIZAÇÃO. Logo,a formulação correta não é: “NÃO EXISTE FISCAL.” É: “O CONTRATO PUBLICADO NÃO DIZ QUEM É.”
PARECE UMA DIFERENÇA PEQUENA. NÃO É.
Uma acusação trata da regularidade da execução, a outra trata da RASTREABILIDADE.
Se o cidadão abre um contrato e não encontra o fiscal, pode precisar: procurar uma portaria; descobrir sua data; localizá-la no Diário Oficial; associá-la ao contrato; e somente então identificar o responsável pelo acompanhamento. Talvez tudo esteja perfeitamente formalizado, MAS ESTÁ FRAGMENTADO. E fragmentação documental importa para transparência.
42 CONTRATOS SEM O NÚMERO DO PROCESSO NO TEXTO
O segundo achado é ainda mais expressivo. Dos 73 instrumentos examinados: 42 NÃO INFORMAM NO PRÓPRIO DOCUMENTO O NÚMERO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. Isso significa que não existe processo? NÃO. Contrato administrativo nasce de processo. O número pode constar: no extrato; no sistema; no empenho; no edital; na ratificação; no PNCP; ou em outro documento. O problema é outro. O processo é a estrada documental que leva da necessidade à contratação e da contratação ao pagamento.
Sem sua referência no instrumento disponibilizado O CIDADÃO PERDE A PLACA DA ESTRADA.
O PROCESSO É ONDE MORA A EXPLICAÇÃO
Quer saber por que uma empresa foi escolhida? Processo. Quer conhecer a pesquisa de preços? Processo. Quer ver parecer jurídico? Processo. Quer saber a justificativa de uma inexigibilidade? Processo. Quer descobrir quem atestou a entrega? Processo. Quer conhecer eventual sanção? Processo. Quer reconstruir alteração de valor? Processo.
É por isso que o número do processo parece uma informação burocrática, mas não é. É UMA CHAVE DE RASTREABILIDADE.
E 25 CONTRATOS NÃO DIZEM COMO A EMPRESA FOI ESCOLHIDA
O terceiro grupo merece igual cuidado. Em 25 DOS 73 INSTRUMENTOS a modalidade ou fundamento da contratação não está identificado no próprio documento examinado. Novamente: isso não significa que houve contratação sem procedimento. Não significa contratação ilegal. Não significa dispensa clandestina. Significa apenas que a resposta não está naquela peça.
Para encontrá-la, é necessário seguir outros documentos.
QUANDO A MODALIDADE APARECE, O RETRATO É ESTE
O levantamento classificou os instrumentos conforme aquilo que o próprio texto contratual declara. Foram identificados 31 instrumentos mencionando dispensa, inexigibilidade ou outra forma de ajuste direto; 14 mencionando pregão; e 25 sem modalidade identificada no documento examinado.
Esses números não autorizam uma manchete como: “CGE prefere contratar sem licitação.” Muito menos: “Contratação direta virou regra ilegal.” Dispensa e inexigibilidade SÃO FORMAS PREVISTAS EM LEI.
O debate começa depois.
CONTRATAÇÃO DIRETA NÃO É CONTRATAÇÃO SEM REGRA
Essa distinção é indispensável. Uma inexigibilidade pode ser perfeitamente legal. Uma dispensa pode ser perfeitamente legal. A Administração não precisa realizar competição quando a legislação autoriza contratação direta e os pressupostos estão presentes. Mas contratação direta não significa: contratação sem processo; sem justificativa; sem preço; sem motivação; sem publicidade; sem fiscalização. Assim,não criminalizaremos a modalidade. Perguntaremos: É POSSÍVEL SEGUIR A TRILHA DOCUMENTAL DE CADA CONTRATAÇÃO?
A IRONIA EXISTE — MAS NÃO PRECISA SER FORÇADA
Estamos falando da CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO. Um órgão cuja atividade é associada precisamente a controle; conformidade; integridade; auditoria; orientação; prevenção; e transparência.
Por isso, encontrar dezenas de instrumentos nos quais determinadas referências não aparecem no próprio texto tem significado institucional maior. Não porque a CGE esteja dispensada de designar fiscal, ao contrário. Mas porque: SE EXISTE UM ÓRGÃO EM QUE A TRILHA DOCUMENTAL DEVERIA SER PARTICULARMENTE FÁCIL DE SEGUIR, É O ÓRGÃO DE CONTROLE.
14 PORTARIAS MUDAM A LEITURA
Esse dado precisa receber destaque. O levantamento encontrou 14 PORTARIAS relacionadas à fiscalização contratual. Isso demonstra exatamente porque não podemos escrever: “não havia fiscal”. Em parte dos casos, a designação estava em documento separado. Mas também produz uma nova pergunta: E OS DEMAIS? Existem outras portarias não localizadas? Foram publicados atos em edições do Diário Oficial não alcançadas pelo levantamento? Há designações nos processos administrativos? Foram substituídos fiscais durante a vigência?
Tudo isso pode ter resposta perfeitamente regular. A resposta está nos atos de designação.
O FISCAL NÃO É DECORAÇÃO
Por que isso importa? Porque fiscalizar contrato não significa apenas assinar papel, é acompanhar execução; quantidade; qualidade; prazo; entrega; conformidade; ocorrências; e cumprimento das obrigações. É a fiscalização que ajuda a ligar DINHEIRO PAGO a SERVIÇO ENTREGUE.
Por isso, saber quem exerce essa função interessa diretamente ao cidadão.
UM CONTRATO DEVERIA FUNCIONAR COMO UM MAPA
Há uma ideia simples por trás desta investigação. O cidadão deveria conseguir abrir um contrato e encontrar referências suficientes para responder: O que foi contratado? Quanto custa? Quem contratou? Quem foi contratado? De qual processo nasceu? Como foi selecionado? Quem fiscaliza? Quanto tempo dura?
Depois, se quiser aprofundar, segue as referências.
O problema começa quando o documento obriga o leitor a montar um quebra-cabeça antes mesmo de encontrar essas portas.
NÃO CONFUNDIREMOS FORMALIDADE COM MATERIALIDADE
Outra blindagem importante. Um contrato pode ter: número do processo; modalidade; nome do fiscal; todas as cláusulas; todas as publicações; e ainda assim ser mal executado. E pode ocorrer o inverso: uma informação não aparecer na cópia pública do instrumento, mas o procedimento estar corretamente documentado nos autos. Portanto: QUALIDADE FORMAL DO DOCUMENTO NÃO PROVA QUALIDADE MATERIAL DA EXECUÇÃO, mas transparência formal facilita fiscalização material. É por isso que ela importa.
Esta reportagem não afirma que 40 contratos da CGE ficaram sem fiscalização. Afirma que 40 dos 73 instrumentos examinados não identificam o fiscal no próprio texto. Não afirma que 42 contratos não possuem processo administrativo. Afirma que 42 instrumentos não apresentam o número do processo no documento examinado. Não afirma que 25 contratações foram realizadas sem licitação ou sem fundamento jurídico. Afirma que 25 instrumentos não identificam no próprio texto a modalidade ou fundamento da contratação.
Não considera dispensa ou inexigibilidade irregular por natureza. Não presume que ausência de informação numa peça signifique ausência do ato correspondente. E reconhece expressamente que 14 portarias de fiscalização foram localizadas pelo próprio levantamento.
O objeto da reportagem é RASTREABILIDADE DOCUMENTAL, não uma acusação de contratos sem fiscalização.
MAS QUEM CONTROLA PRECISA FACILITAR O CAMINHO DO CONTROLE
Dos 40 instrumentos que não identificam fiscal:
quantos possuem portaria específica de designação?
Onde estão essas portarias?
São publicadas no DOE?
Estão vinculadas ao contrato no portal?
Dos 42 contratos sem número do processo no texto:
qual é o processo administrativo correspondente a cada um?
Dos 25 sem modalidade identificada:
qual foi a forma efetiva de contratação?
Dos instrumentos classificados como contratação direta:
qual fundamento legal?
qual justificativa?
qual pesquisa de preços?
qual demonstração de vantajosidade?
Os fiscais foram designados antes do início da execução?
Houve substituições?
Existem relatórios de fiscalização?
E, sobretudo: POR QUE NÃO REUNIR ESSAS REFERÊNCIAS NUMA ÚNICA TRILHA PÚBLICA PARA CADA CONTRATO?
A Controladoria-Geral do Estado não precisa produzir contratos mais bonitos. Precisa produzir algo mais importante: CONTRATOS RASTREÁVEIS.
Dos 73 instrumentos examinados: 40 NÃO IDENTIFICAM O FISCAL NO PRÓPRIO TEXTO; 42 NÃO TRAZEM O NÚMERO DO PROCESSO NO DOCUMENTO; 25 NÃO INFORMAM ALI A MODALIDADE DA CONTRATAÇÃO. Nenhum desses números prova sozinho irregularidade. E essa talvez seja justamente a descoberta mais interessante. O problema não é necessariamente a ausência do ato, pode ser a dificuldade de encontrá-lo. O fiscal pode existir numa portaria. O processo pode existir no sistema. A modalidade pode estar no edital. A justificativa pode estar nos autos.
Tudo pode estar correto, mas transparência pública não deveria funcionar como caça ao tesouro.
SE O DOCUMENTO EXISTE, O CIDADÃO PRECISA CONSEGUIR CHEGAR ATÉ ELE.
E quando estamos falando da Controladoria-Geral do Estado, essa exigência ganha um peso simbólico adicional, porque controle interno não é apenas fiscalizar os outros, é estabelecer padrão, é demonstrar método; é ensinar pela própria prática. Por isso, a questão central desta matéria não é “A CGE descumpriu aquilo que cobra?”
Os documentos apresentados não autorizam essa conclusão geral. A pergunta é mais precisa: A CGE CONSEGUE FAZER COM QUE O CIDADÃO RECONSTRUA SEUS PRÓPRIOS CONTRATOS COM A FACILIDADE QUE SE ESPERA DE UM ÓRGÃO DE CONTROLE?
Se fiscal, processo e modalidade estão documentados em outros atos, basta conectá-los. E essa seria, inclusive, a melhor resposta possível à reportagem. Porque existe uma diferença enorme entre DOCUMENTO QUE NÃO EXISTE e DOCUMENTO QUE EXISTE, MAS O CIDADÃO NÃO CONSEGUE ENCONTRAR.
O primeiro é problema de formalização, o segundo é problema de transparência. E um órgão de controle precisa estar preparado para responder aos dois.
FONTES PRIMÁRIAS E DOCUMENTAIS
A apuração decorre da leitura individual dos 73 instrumentos contratuais considerados no levantamento da CGE, com classificação das referências encontradas no próprio texto sobre processo administrativo, modalidade e fiscalização, além da busca por atos complementares de designação.
O mesmo levantamento separa as formas de contratação expressamente identificadas nos documentos, incluindo pregões e ajustes diretos, preservando à parte aqueles em que a modalidade não foi indicada no próprio instrumento.
